ТЪЛКУВАТЕЛНО РЕШЕНИЕ N 3 от 13.05.2010 г
София, 13 май 2010 година
В ИМЕТО НА НАРОДА
Върховният административен съд на Република България – Общо събрание на колегиите , в съдебно заседание на 5 февруари 2010 година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: КОНСТАНТИН ПЕНЧЕВ
ЗАМ.-ПРЕДСЕДАТЕЛИ: ВЕНЕТА МАРКОВСКА
ГАЛИНА СОЛАКОВА
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НИКОЛАЙ УРУМОВ
НА ОТДЕЛЕНИЯ: СВЕТЛА ПЕТКОВА
АНДРЕЙ ИКОНОМОВ
СВЕТЛАНА ЙОНКОВА
БОЯН МАГДАЛИНЧЕВ
ФАНИ НАЙДЕНОВА
ПАНАЙОТ ГЕНКОВ
ДИАНА ДОБРЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
1. Пенка Иванова 34. Татяна Хинова
2. Пенка Гетова 35. Юлия Ковачева
3. Иван Трендафилов 36. Джузепе Роджери
4. Дима Йорданова 37. Маруся Димитрова
5. Бисерка Коцева 38. Анна Димитрова
6. Мария Костова 39. Теодора Николова
7. Александър Еленков 40. Мариника Чернева
8. Веселинка Кълова 41. Милена Златкова
9. Сребрина Христова 42. Атанаска Дишева
10. Веселина Тенева 43. Таня Вачева
11. Йорданка Костова 44. Иван Раденков
12. Нина Докторова 45. Румяна Монова
13. Славка Найденова 46. Мирослав Мирчев
14. Наталия Марчева 47. Соня Янкулова
15. Ваня Пунева 48. Илияна Дойчева
16. Милка Панчева 49. Виолета Главинова
17. Виолета Ковачева 50. Георги Георгиев
18. Ангел Калинов 51. Мариета Милева
19. Цветана Сурлекова 52. Емилия Миткова
20. Захаринка Тодорова 53. Искра Александрова
21. Аделина Ковачева 54. Тодор Тодоров
22. Румяна Папазова 55. Донка Чакърова
23. Галина Матейска 56. Павлина Найденова
24. Галя Костова 57. Севдалина Червенкова
25. Надежда Джелепова 58. Марио Димитров
26. Галина Христова 59. Еманоил Митев
27. Таня Радкова 60. Кремена Хараланова
28. Здравка Шуменска 61. Таня Куцарова
29. Йовка Дражева 62. Добринка Андреева
30. Ваня Анчева 63. Илиана Славовска
31. Светлозара Анчева 64. Тодор Петков
32. Галина Карагьозова 65. Любомира Мотова
33. Диана Гърбатова
при секретаря Нина Спасова и с участието на заместника на главния прокурор при Върховна административна прокуратура Пенка Стефанова, разгледа тълкувателно дело № 5/2009 година, докладвано от съдия Диана Добрева.
Производството е по чл. 124 и сл. от Закона за съдебната власт (ЗСВ).
Образувано е по искане на главния прокурор на Република България до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд за произнасяне с тълкувателно решение поради противоречива съдебна практика по следния въпрос: В случаите, в които съдът отхвърли оспорването или оспорващият оттегли жалбата си, дължи ли страната заплащане на разноски за юрисконсултско възнаграждение, когато административният орган е представляван от юрисконсулт в съдебно-административното производство?
В искането са изложени примери за наличие на противоречива практика на ВАС относно заплащането на юрисконсултско възнаграждение.
Едни съдебни състави приемат, че правото на съдебни разноски възниква в хипотезите на чл. 78, ал. 8 от ГПК във връзка с чл. 143, ал. 4 от АПК, с оглед изхода на производството и от факта, че юридическото лице е защитавано от юрисконсулт. Считат, че за възникване на това право е ирелевантно обстоятелството, че юрисконсултът осъществява процесуалното представителство по чл. 32, т. 3 от ГПК и получава трудово възнаграждение от юридическото лице, тъй като възникналото между юридическото лице и юрисконсулта трудово или служебно правоотношение е неотносимо към правото на присъждане на разноски. Съставите приемат, че отговорността за разноски е гражданско облигационно отношение, произтичащо от процесуалния закон и уредено в него, като съдът присъжда адвокатско възнаграждение не в полза на юрисконсулта, а в полза на юридическото лице, което е представлявано от такъв. Навеждат доводи, че след като в случаите по чл. 143, ал. 1 от АПК се осъжда юридическото лице, тъй като издателят на акта не може да бъде ангажиран с пряка и лична имуществена отговорност за разноски във връзка с отменените му актове, то в хипотезите на отхвърлена или оттеглена жалба разноските се присъждат в полза на юридическото лице, към което се числи органът, издал оспорения административен акт.
Възприетото от други съдебни състави становище е, че отговорността за разноски е обективна и невиновна и обхваща само направените разноски, чието присъждане законодателят е предвидил. Те отбелязват, че правилата на ГПК се прилагат в административното правосъдие само по неуредените в дял ІІІ от АПК въпроси, а разпоредбата на чл. 143 от АПК е озаглавена „Отговорност за разноски" и урежда изчерпателно хипотезите за тяхната дължимост. Съставите посочват, че в съдържанието й не е включено юрисконсултско възнаграждение, каквато възможност беше уредена в чл. 64, ал. 5 от отменения ГПК, и това не е пропуск. Юрисконсултът в държавната администрация и в другите държавни учреждения е служител по трудово или служебно правоотношение и за положения от него труд получава заплата или трудово възнаграждение, докато адвокатът получава за своя труд уговорен с договор за правни услуги хонорар, включително и когато поеме защитата на държавен орган. В бюджета на този орган е предвидена заплатата или трудовото възнаграждение на юрисконсулта, но не и хонорарът на адвоката. Затова, според чл. 143, ал. 4 от АПК при отхвърлянето или оттеглянето на оспорването, съдът присъжда и минималното възнаграждение за един адвокат, ако административният орган е ползвал такъв, но не присъжда юрисконсултско възнаграждение.
Тези съдебни състави посочват, че дори да се приеме субсидиарно приложение на чл. 78, ал. 8 от ГПК, то органът, издал потвърдения административен акт, не е юридическо лице или едноличен търговец, поради което не му се дължат разноски, ако е представляван от юрисконсулт.
Тази противоречива съдебна практика налага приемането на тълкувателно решение от Общото събрание на колегиите във ВАС.
В заседанието на Общото събрание при условията на чл. 129, ал. 1 от ЗСВ са участвали и изразили становище заместник-главния прокурор и ръководител на Върховна административна прокуратура и представител на Висшия адвокатски съвет. От министъра на правосъдието е депозирано писмено становище.
Общото събрание на колегиите във ВАС, за да се произнесе по искането за произнасяне с тълкувателно решение, взе предвид следното:
Съгласно разпоредбата на чл. 12, ал. 3 от АПК по производствата по този кодекс не се събират държавни такси и не се заплащат разноски, освен ако това е уредено в него или в друг закон, както и в случаите на обжалване на административни актове по съдебен ред и при предявяване на иск по този кодекс. Отговорността за разноски в съдебното производство е регламентирана в чл. 143 и чл. 14 от АПК.
В случая предмет на обсъждане е разпоредбата на чл. 143 от АПК. Нейното систематично място не е в общите разпоредби, тъй като урежда само разноските в първоинстанционното съдебно производство. Освен това е непрецизна като текст.
Първият спорен въпрос е дали разпоредбата на чл. 143 от АПК урежда изчерпателно всички хипотези, за да следва извода за изключване на субсидиарното приложение на Гражданския процесуален кодекс (конкретно на чл. 78, ал. 8 от ГПК), по силата на препращащата норма на чл. 144 от АПК.
Видно е от съдържанието на разпоредбата на чл. 143 от АПК, че правилата за дължимост на разноски са обусловени от резултата при оспорването. Първите две алинеи определят обема, вида на разноските, кой ги дължи и откъде се изпълнява задължението (от бюджета на органа), когато съдът уважи оспорването на административния акт или органът оттегли оспорения акт. Следващите две алинеи (ал. 3 и ал. 4) съдържат правилата относно задължението за разноски в тежест на оспорващия в хипотезата на отхвърляне на жалбата или оттеглянето й, спрямо лицата, за които актът е благоприятен, както и спрямо другата страна. Макар и да не е споменато изрично, право на разноски има и административният орган като ответник по оспорването, което се е оказало неоснователно.
Каква хипотеза всъщност има предвид текстът на чл. 143, ал. 4 от АПК и как следва да се тълкува същият?
Според нормата, когато съдът отхвърли оспорването или оспорващият оттегли жалбата, подателят на жалбата заплаща всички направени по делото разноски, включително минималното възнаграждение за един адвокат, определено съгласно наредбата по чл. 36, ал. 2 от Закона за адвокатурата, ако другата страна е ползвала такъв.
От една страна, признато е правото на другата страна (т.е. на органа в първоинстанционното производство) на пълни разноски, а от друга, е въведено ограничението за заплащането на такива за един адвокат в рамките на „всички направени разноски", и то на минималното възнаграждение, определено съгласно наредбата по чл. 36, ал. 2 от ЗА. Вътрешното противоречие на нормата е преодоляно от съдебната практика, като в случаите, когато административният орган е бил представляван от адвокат, на когото е заплатено уговореното възнаграждение и няма основание за редуцирането му по реда на чл. 78, ал. 5 от ГПК - при възражение на насрещната страна за прекомерност съдът присъжда цялата сума, а не минималното възнаграждение за един адвокат, определено съгласно наредбата по чл. 36, ал. 2 от ЗА.
Непрецизността на цялата разпоредба на чл. 143 от АПК като резултат не предвижда и дължимост на разноски за юрисконсултско възнаграждение, ако органът е представляван не от адвокат, а от юрисконсулт. Това в предходен период, преди влизане в сила на АПК, беше една законодателно уредена напълно безспорна възможност (чл. 64, ал. 5 от ГПК – 1952 г. – отменен, приложим по силата на препращащата разпоредба на чл. 49 от ЗВАС – отменен).
Липсата на изрична регламентация в АПК за тази хипотеза обосновава извод за субсидиарно приложение на ГПК на основание чл. 144 от АПК. Не се споделя становището, че със законодателното уреждане само на случая на процесуално представителство на органа от адвокат е налице изключение, което прави невъзможно по пътя на тълкуването, и то разширително, да се прилага ГПК. Напротив, мълчанието на законодателя относно дължимостта на разноски от страна на оспорващия при защита на органа от юрисконсулт води до заключение, че се касае именно за неуреден от АПК случай. Следователно правото на съдебни разноски - присъждане на юрисконсултско възнаграждение при благоприятен за органа изход на спора, възниква по силата на чл. 78, ал. 8 от ГПК. Нормата гласи, че в полза на юридически лица и еднолични търговци се присъжда и адвокатско възнаграждение, ако те са били защитавани от юрисконсулт.
При субсидиарна приложимост на чл. 78, ал. 8 от ГПК в административния процес Общото събрание не споделя тезата, че поради липсата на качеството юридическо лице е недопустимо присъждане на юрисконсултско възнаграждение в полза на едноличните административни органи.
Съгласно чл. 17, ал. 3 от АПК пред съда административният орган може да се представлява по пълномощие по реда на ГПК. Посочената разпоредба не прави разлика дали административният орган е едноличен орган или има качеството на юридическо лице, а същественото е той да е страна в административния процес съгласно чл. 153, ал. 1, предл. второ от АПК. За разлика от исковите съдебни производства, качеството на юридическо лице на участващата като ответник страна не е въведено като предпоставка за надлежна пасивна процесуална легитимация в административния процес. Достатъчно условие е административните органи да притежават т. нар. административна правосубектност, тоест нормативно призната способност да имат административни правомощия, да бъдат носители на административнопроцесуални права и адресати на административнопроцесуални задължения. За встъпване в административноправни отношения е достатъчно наличието на административна правосубектност, не е необходимо качеството на юридическо лице. Тази специфика на административните правоотношения налага възстановяването или присъждането на разноски да се съобрази с бюджета на юридическото лице, към което е ситуиран издателят на акта, а не с правния статут на последния. Затова формалният прочит на нормата на чл. 78, ал. 8 от ГПК води до правнонеиздържания извод, че ако органът е министър, областен управител, кмет, директор, началник и т.н., за него правилото е неприложимо, а ако се касае за колективен орган - напр. Комисия за защита на конкуренцията, Комисия за защита от дискриминация, Съвет за електронни медии, Комисия за регулиране на съобщенията, Държавна комисия за енергийно и водно регулиране и др., всичките със статут на ЮЛ, то ще се приложи. Това поставя административните органи в различно правно положение в зависимост от критерий, който не е уреден в АПК.
Общото събрание не споделя и тезата за недължимост на юрисконсултско възнаграждение, аргументирана с довода, че за положения труд юрисконсултът получава заплата, която е предвидена в бюджета на органа, докато адвокатът получава хонорар, който не е предвиден.
В чл. 32, т. 3 от ГПК е посочено кои са представителите по пълномощие, като един от възможните представители освен адвоката, се явява юрисконсултът или друг служител с юридическо образование, чийто правен статут е равнопоставен с този на адвоката. Същественото изискване относно процесуалния представител е да се намира в служебни (трудови) правоотношения с представлявания, респективно учреждението, където е ситуиран административният орган, издател на оспорения административен акт, и да е изрично упълномощен да осъществява процесуалното представителство в процеса. Правоотношението между юридическото лице и юрисконсулта е неотносимо към правото на присъждане на разноски. Отговорността за разноски е гражданско облигационно правоотношение, което произтича от процесуалния закон и е уредено в него. Прилагайки субсидиарно разпоредбата на чл. 78, ал. 8 от ГПК, съдът присъжда адвокатско възнаграждение не в полза на юрисконсулта, а в полза на юридическото лице, което е защитавано от него, респективно в чиято структура се намира представляваният по този начин едноличен административен орган. Поради това без значение е дали възнаграждението на процесуалния представител се следва по силата на договор за правна помощ и съдействие или по силата на служебно/трудово правоотношение, като и в двата случая заплащането му е със средства на бюджета.
Правният разум, залегнал в текстовете на чл. 143, ал. 1 – ал. 4 от АПК, изисква да бъдат заплатени разноските на страната, в чиято полза е постановеният съдебен акт, от страната, за която оспорването е приключило неблагоприятно – с отмяна на обжалвания административен акт, респективно на отказа такъв да бъде издаден, при прекратяване на делото поради оттеглянето на акта, съответно при отхвърляне на оспорването или оттеглянето на жалбата. Задължението за разноски за страната произтича от неоснователно предизвикания правен спор, поради което не може да бъде поставено в зависимост от качеството й в процеса – на жалбоподател или ответник. Тезата, че при всички обстоятелства, дори и при издаване на законосъобразни актове, разноските за процесуална защита при тяхното оспорване, извън хипотезата на чл. 143, ал. 4 от АПК – защита от адвокат, са за сметка на административния орган, е в нарушение на принципа на равенство на страните в административния процес, прогласен в чл. 8, ал. 1 от АПК. За разлика от неравнопоставеността на страните в производството по издаване на административния акт с оглед характера на материалното административно правоотношение на власт и подчинение, в съдебния процес те имат равни процесуални права и съответно задължения, включително за разноски.
В заключение и като допълнителен аргумент в подкрепа на изложеното следва да се отбележи, че дължимост на юрисконсултско възнаграждение на администрацията в размер до минималното възнаграждение за един адвокат изрично предвижда чл. 161, ал. 1, изр. трето от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс в процедурата по съдебно обжалване на ревизионните актове, в хипотезата на отхвърляне на оспорването.
По изложените съображения и на основание чл. 130 от ЗСВ Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд
Р Е Ш И:
В случаите, в които съдът отхвърли оспорването или оспорващият оттегли жалбата си, страната дължи заплащане на разноски за юрисконсултско възнаграждение, когато административният орган е представляван от юрисконсулт в съдебно-административното производство.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ……………(К.Пенчев)
ЗАМ.-ПРЕДСЕДАТЕЛ:……………(В.Марковска)
ЗАМ.-ПРЕДСЕДАТЕЛ: ……………(Г.Солакова)
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ……………..(Н.Урумов)
ОТДЕЛЕНИЯ: …………….(С.Петкова)
…………….(А.Икономов)
……………..(С.Йонкова)
……………..(Б.Магдалинчев)
……………..(Ф.Найденова)
……………..(П.Генков)
……………..(Д.Добрева)
ЧЛЕНОВЕ:
1. П.Иванова……………….. 34. Т.Хинова ………………
2. П.Гетова…………………. 35. Ю.Ковачева……………
3. И.Трендафилов………….. 36. Д.Роджери……………..
4. Д.Йорданова…………….. 37. М.Димитрова………….
5. Б.Коцева…………………. 38. А.Димитрова…………..
6. М.Костова……………….. 39. Т.Николова…………….
7. А.Еленков……………….. 40. М.Чернева………………
8. В.Кълова………………… 41. М.Златкова……………..
9. С.Христова……………… 42. А.Дишева……………….
10.В.Тенева………………… 43. Т.Вачева…………………
11.Й.Костова……………….. 44. И.Раденков………………
12.Н.Докторова…………….. 45. Р.Монова………………..
13. С.Найденова……………. 46. М.Мирчев……………….
14. Н.Марчева………………. 47. С.Янкулова………………
15.В.Пунева………………… 48. И.Дойчева ………………
16.М.Панчева………………. 49. В.Главинова………………
17. В.Ковачева……………… 50. Г.Георгиев………………..
18.А.Калинов……………….. 51. М.Милева…………………
19.Ц.Сурлекова…………….. 52. Е.Миткова…………………
20.З.Тодорова………………. 53. И.Александрова…………...
21.А.Ковачева………………. 54. Т.Тодоров………………….
22.Р.Папазова……………….. 55. Д.Чакърова…………………
23.Г.Матейска………………. 56. П.Найденова………………..
24.Г.Костова………………… 57. С.Червенкова……………….
25.Н.Джелепова…………….. 58. М.Димитров ……………….
26.Г.Христова………………. 59. Е.Митев…………………….
27.Т.Радкова………………… 60. К.Хараланова………………
28.З.Шуменска……………… 61. Т.Куцарова…………………
29.Й.Дражева……………….. 62. Д.Андреева………………….
30.В.Анчева…………………. 63. И.Славовска…………………
31.С.Анчева…………………. 64. Т.Петков…………………….
32.Г.Карагьозова……………. 65. Л.Мотова……………………
33.Д.Гърбатова………………
ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдиите Светла Петкова, Андрей Икономов, Мария Костова, Александър Еленков, Сребрина Христова, Наталия Марчева, Милка Панчева, Румяна Папазова, Йовка Дражева, Маруся Димитрова, Ввиолета Главинова, Мариета Милева, Тодор Тодоров, Павлина Найденова и Илиана Славовска
Както се казва и в мотивите на тълкувателното решение, първият спорен въпрос е дали разпоредбата на чл. 143, ал. 4 АПК урежда изчерпателно отговорността на оспорващия за разноските, направени от административния орган по делото, когато оспорването бъде отхвърлено или жалбата бъде оттеглена.
Считаме, че този въпрос е напълно уреден с разпоредбата на чл. 143, ал. 4 АПК, поради което правилото на чл. 78, ал. 8 ГПК не следва да се прилага по силата на препращането от чл. 144 АПК, т.е. по административни дела не се присъжда юрисконсултско възнаграждение на административния орган, когато оспорването на издадения от него административен акт се отхвърля или оспорващият е оттеглил подадената жалба, освен ако присъждането на такова възнаграждение е изрично разпоредено със закон (напр. чл. 161, ал. 1 ДОПК). Аргументите ни в подкрепа на това становище са следните:
Заплащането на разноски по съдебни дела има няколко цели, но две са основните от тях: да се финансира функционирането на съдебната система и да се възпре недостатъчно обмисленото отнасяне на правни спорове за разрешаване от съдилищата.
Функционирането на съдебната система се финансира чрез държавните такси (недостигът се попълва чрез държавни субсидии). Минималните размери на държавните такси за административни дела показват, че тези такси не целят намаляване на жалбите, подадени от граждани и юридически лица (в т.ч. и търговци) срещу административни актове.
За да бъде постигната обаче някаква процесуална дисциплина, законодателят е възложил деловодните разноски в тежест на страните (възнаграждения за адвокати, за вещи лица, за свидетели и т.н.). Правилата на чл. 143 АПК регламентират отговорността за разноските, направени от страната, в чиято полза административният съд е решил делото. Тази отговорност е обективна (невиновна отговорност) – тя се дължи дори когато изгубилата страна добросъвестно е положила необходимата грижа да не възникне какъвто и да било правен спор. Тя не е отделен вид отговорност за вреди и поради това законодателят свободно определя нейния обхват. Затова не подлежи на изследване от съда въпросът има ли вина за предизвикания съдебен спор страната, която е изгубила делото. И обратно – при злоупотреба с процесуални права отговорността е за вреди (чл. 3 ГПК във връзка с чл. 144 АПК) и поради това в тази хипотеза тя винаги предпоставя наличие на вина. Отговорността е за вреди и в хипотезата на чл. 182, ал. 2 АПК, респ. чл. 189, ал. 4 АПК, при която също се предпоставя наличието на вина, вкл. небрежност, като предпоставка за възникването й. Затова сега обсъжданият въпрос в тези хипотези не се поставя.
Обхватът на отговорността на оспорващия за разноски при отхвърляне на оспорването и при оттегляне на жалбата от него е определен от законодателя различно. По отношение на страната, за която административният акт е благоприятен, тя обхваща всички направени по делото разноски (чл. 143, ал. 3 АПК). По отношение на административния орган, издал оспорения акт, отговорността на оспорващия е ограничена – разноските за събиране на доказателства са дължими в размера, в който са направени, но ако административният орган е ползвал правна помощ от адвокати, съдът може да присъди възнаграждение само за един адвокат, и то в минималния размер по Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, независимо от това какво е било действително платено (чл. 143, ал. 4 АПК). Ако правилото за разноски на административния орган бе идентично на това за разноските на страната, за която административният акт е благоприятен, можеше да се разсъждава за приложимостта на чл. 78, ал. 8 ГПК по силата на чл. 144 АПК. Но в ал. 4 на чл. 143 АПК законодателят изрично е признал право на административния орган само на адвокатско възнаграждение, ако е ползвал правна помощ от адвокат, и то, както се каза по-горе, само за един адвокат и само в минималния размер, определен с наредбата по чл. 36, ал. 2 от Закона за адвокатурата. Така формулирана разпоредбата на чл. 143, ал. 4 АПК показва, че законодателят имплицитно е изключил от обхвата на отговорността за разноски присъждането на юрисконсултско възнаграждение в полза на административния орган. А това е така, защото административният акт е правомерно юридическо действие и следователно дейността по неговото издаване е юридическа (правова) по своя характер и правоприлагаща по своя вид. Правната дейност по прилагането на закона, която завършва с п0равомерно юридическо действие, предполага и положен труд от квалифицирани юристи, който може да бъде различен по обем и съдържание. Този труд може да бъде финализиран с или пък да се състои само в процесуално представителство на административния орган в съдебното производство, образувано по оспорването на издадения от него административен акт. Когато това процесуално представителство се осъществява от адвокат – възнаграждение за него се присъжда в минимален размер, според изричната част от правилото на чл. 143, ал. 4 АПК. Когато това процесуално представителство се осъществява от юрисконсулт – възнаграждение за него не се присъжда, според имплицитната част на същото правило.
По тези съображения и като се присъединяваме напълно към становището, изразено от заместник главния прокурор при Върховната административна прокуратура, считаме, че постановеното от мнозинството тълкувателно решение не изразява действителната нормативна воля на българския законодател по обсъждания въпрос, поради което го подписваме с това особено мнение.
ИЗГОТВИЛИ:
1. С.Петкова……………… 9. Й.Дражева……………….
2. А.Икономов……………. 10. М.Димитрова…………....
3. М.Костова……………… 11. В.Главинова……………..
4. А.Еленков……………… 12. М.Милева………………...
5. С.Христова…………….. 13. Т.Тодоров…………………
6. Н.Марчева……………… 14. П.Найденова……………..
7. М.Панчева……………… 15. И.Славовска……………..
8. Р.Папазова………………
